生态环境治理制度作为国家治理体系的有机组成部分，在国家治理体系中具有重要地位，建立健全生态环境治理制度对于更好实现国家治理体系现代化具有重要作用。从根本上实现生态环境治理的目标，必须系统推进生态环境治理制度建设。

重塑生态环境治理的制度理念。制度理念是制度建设所秉持的价值追求和观念取向。当前，在新的生态环境治理形势下，推进生态环境治理制度建设，离不开理念上的准备作为前提。这就需要着力破除一些已经不适应新形势的传统观念制约，重塑生态环境治理的制度理念。一是强化整体性的制度理念。随着生态环境治理实践的不断推进，生态环境各要素之间、生态环境治理各领域和各环节之间的内在关联性日益凸显，这就需要改变将生态环境各要素、生态环境治理各领域和各环节分割开来的传统思维，确立从制度上强化生态环境系统治理、统筹治理和协同治理的认识，不断增强制度建设的整体性。二是强化嵌入性的制度理念。任何制度均作用于一定的传统、习俗和惯例之中，后者构成了制度运行的文化背景。制度只有融入所处的文化背景，并与文化背景良性互动，才能得到治理主体和对象的一致认同，从而得到切实遵循和贯彻。为此，需要立足国家和地方的实际推进生态环境治理制度的整体设计，在平衡制度原则性与灵活性需要的基础上增强制度与所处文化背景的契合性。三是强化开放性的制度理念。生态环境治理制度建设是一个动态发展的过程，需要根据治理形势和任务的改变而对制度进行动态的调适和更新；需要坚持发展性和包容性的原则，及时对生态环境治理新的任务和需求在制度层面进行回应，并落实为明确的制度规定。

加强生态环境治理的制度规划。制度规划是指根据制度建设的实践需求，结合制度的现实，对未来一段时间制度建设的目标、重点、内容进行系统的分析、评估、研判和确立。一方面要增强制度规划的前瞻性。当今社会已经进入风险社会阶段，新的生态环境风险和生态环境问题不断出现，这就要求在制定生态环境治理的制度规划时不仅要立足短期的生态环境治理现实需要，也需要考虑较长一段时间内生态环境治理可能面临的风险和问题，从而使得生态环境治理的制度规划具有更好的适应性。另一方面要增强制度规划的系统性。生态环境治理制度规划需要统筹考虑地上地下、陆地海洋生态环境治理不同空间，山水林田湖草沙生态环境各个要素，生态环境治理事前、事中、事后各个环节，构建要素齐备、范围完整、过程整全的整体性生态环境治理规划体系，最大限度发挥生态环境治理制度规划对制度建设的指引、助推作用。同时要增强制度规划的衔接性。生态环境治理制度的规划本身是一个内容复杂的系统工程，包含大量具体的子规划，涉及中央与地方各个层级、生态环境各个领域和整个过程，必须增强不同子规划之间的衔接性。这就要求不同层级、不同领域和不同环节生态环境治理制度的规划之间加强沟通、对接和协同。

完善生态环境治理的制度内容。党的十八大以来，我国在生态文明建设领域做出了一系列战略性部署，生态环境治理制度建设不断推进。但是，在现有生态环境治理制度的某些方面、领域、环节还存在一些不适应之处，需要不断完善制度内容，构建完整的生态环境治理制度体系。首先，强化生态环境全要素整体性治理制度。在传统上，山水林田湖草沙等生态环境要素在很大程度上是被分开对待的，由分散在不同政府部门内的不同机构来承担治理的职责和权限。这一传统的生态环境治理模式带有碎片化的特征，在很大程度上忽略了生态环境不同要素之间的内在关联性，也影响了生态环境治理实效。党的十九大强调改革生态环境监管体制，生态环境部整合了之前分散在不同部门的生态环境治理职能，促进了生态环境治理的全要素统筹治理。与此相应，要在制度上贯彻生态环境全要素统筹治理的原则，构建进一步打通生态环境各要素的整体性治理制度。其次，强化生态环境全过程一体化治理制度。生态环境治理是由事前、事中、事后等治理环节前后衔接、有机构成的统一过程。传统的生态环境治理更为重视环境污染发生后的应急处置和责任追究等环节，随着生态环境治理实践的推进和治理主体风险观念的增强，生态环境污染发生前的风险监测、预报预警等环节也日益受到重视，但不同治理环节之间的整合仍然不够。鉴于此，需要通过在制度上进一步明确生态环境治理不同环节之间如何有机衔接、整合和统筹，为生态环境全过程一体化治理提供有力的保障。最后，强化生态环境全方位协同性治理制度。生态环境治理涉及山上山下、地表地下、岸上水里、陆地海洋、城市农村等各个空间，不同空间的生态环境有着内在的联系，需要进行一体化的保护和治理。当前，国家生态环境治理机构整合式改革的不断推进已经为不同空间生态环境的一体化治理提供了组织支撑，而组织目标的有效实现则需要相应的制度规范。为此，在制定生态环境治理制度时须坚持生态环境全方位一体化治理的原则，着眼于不同空间生态环境治理的职能整合、标准统一、流程衔接等方面进行明确规定，为生态环境的全方位协同性治理提供坚实的制度保障。

强化生态环境治理的制度实施。制度建设并不仅限于制度的确立，也应包括制度的实施。实际上，在建立了适合实践需求的制度之后，关键在于制度的实施，如果制度得不到落实就难以真正发挥作用。对于生态环境治理制度而言也是如此。为此，需要从三个方面采取有力的措施。其一，制度的科学性在很大程度上决定了制度的实施效果。这就要求在生态环境治理制度新理念的指引下，立足于实践的需要并结合制度的规划，推进制定和更新生态环境治理制度，不断增强生态环境治理制度内容的科学性。其二，制度的可操作性与制度能否实施及实施程度密切相关。这就要求不断加强对生态环境治理制度制定技术和方法的研究以及经验的学习总结，不断增强制度规定的可操作性。其三，制度主体和客体的认同是制度实施的重要前提。制度的真正实施离不开制度主体和客体基于认同对制度的遵循和执行。这就需要通过加强制度宣传、培育现代制度文化等方式不断增强生态环境治理主体和社会公众对生态环境治理制度的自觉认同。

来源：学习时报

2021-07-28