近年来，上海大力推进生态文明建设，取得亮眼“成绩单”。这背后，凝结着上海深入贯彻习近平生态文明思想开展生动实践的点点滴滴。在全市生态环保大会即将召开、“美丽上海”建设的新征程即将开启之际，我们集中展现15个美丽上海典型案例，以记录上海坚定不移走生态优先、绿色发展之路取得的阶段性成绩，并以此祝愿生态文明之花开遍申城大地，“美丽上海”新图景更加光彩夺目。

一、工作背景

20世纪90年代，上海作为一个人口密度大、产业高度集中的特大城市，历史遗留下来的问题较多，河道污染严重、工厂燃煤和机动车尾气污染大、生活垃圾无害化处置率低、绿化覆盖率低、部分工业区污染矛盾大等都是当时较为突出的问题，环境保护和建设面临着巨大的压力，环境污染治理的任务十分艰巨。市委、市政府站在长远发展的战略高度启动实施了环保三年行动计划，力争通过若干个三年行动计划的实施，来分阶段解决工业化、城市化和现代化进程中的突出环境问题和城市环境管理中的薄弱环节，把上海建设成为一个“天更蓝、地更绿、水更清、居更佳”的宜居城市。从2000年起，上海市每三年一轮滚动实施环保三年行动计划，同时，建立了环境保护和环境建设综合协调推进机制，举全市之力推进环境保护和环境建设工作。

二、工作举措

（一）建立健全综合协调机制，形成整体合力

 为强化环保三年行动计划的协调推进和全市环保工作的统筹，2003年5月，上海市政府成立了由时任市长韩正同志任主任、分管副市长任副主任、各委办局和区县政府为成员单位的环境保护和环境建设协调推进委员会，建立了目标责任、多层次协调、考核评估等工作机制，形成“责任明确、协调一致、有序高效、合力推进”的工作格局，成为地方环境保护领导和管理体制的一个创举，也成为多部门协同推动环保工作的重要基础。2019年，在原委员会机制基础上，成立市生态环境保护和建设工作领导小组，由市委副书记、市长任组长，分管副市长任副组长，并新增市委组织部等多家成员单位。2020年8月，市委、市政府设立上海市生态文明建设领导小组，市委书记李强任组长，市委副书记、市长龚正任常务副组长，常务副市长陈寅、副市长汤志平任副组长，全面加强全市生态文明建设和生态环境保护工作的统一领导。领导小组办公室设在市生态环境局，以生态环境保护规划和环保三年行动计划为重要载体，负责全市生态文明建设和生态环境保护综合性工作的统筹协调和实施推进；领导小组办公室下设若干专项工作组，包括政策法规、水环境保护、大气环境保护、土壤（地下水）环境保护、固体废物污染防治、工业绿色发展和污染防治、农业农村环境保护、生态建设和保护、循环经济、生态环境损害赔偿、生态文明宣传等领域，相关委办局任专项工作组组长单位，负责组织协调全市生态文明建设和生态环境保护专项领域工作实施推进。

（二）坚持问题导向，与时俱进滚动推进

 在综合协调推进机制下，上海按照“四个有利于”（有利于城市功能的提升、有利于产业结构的调整、有利于生态环境的优化、有利于市民生活质量的改善）和“三重三评” （重治本、重机制、重实效，社会评价、市民评判、数据评定）的指导原则，已持续滚动实施了八轮环保三年行动计划，工作领域和任务逐步深化拓展，从第一轮（1999—2002年）的水环境治理、大气环境治理、固体废物处置、绿化建设、重点工业区环境整治等五个领域110个重点项目，拓展到第八轮（2021—2023年）的水、大气、土壤、固废、工业、农业农村、生态、气候变化、海洋、循环经济与绿色生活、制度政策等十一个领域212个重点项目。环保投资大幅增加，从第一轮的340亿元增加到第七轮的1100亿元。具体发展历程体现为五个方面的逐步转变。

 一是指导思想上，从“标本兼治”、末端污染治理为主逐步向“治本为先”、更加注重结构布局优化调整等源头防控转变。更加注重将环境保护融入社会经济发展全局，从经济发展、能源消耗、产业布局结构、生产生活方式等源头着手控制污染，坚持“在发展中保护，在保护中发展”，工作重点逐步向源头预防、全过程监管和积极推进减污降碳、绿色发展转变。

 二是工作目标上，从“还污染历史欠账”逐步向建设“卓越的全球城市”“天蓝地绿水清的生态之城”转变。随着传统污染基本得到控制，环境保护工作逐步向更高的目标前进，围绕建设“五个中心”和社会主义现代化国际大都市的总体目标，以“卓越的全球城市，令人向往的创新之城、生态之城”为目标愿景，上海正在积极探索一条符合特大型城市特点的绿色发展道路。

 三是任务重点上，从改善面上、表观上的环境面貌，大力推进基础设施建设逐步向保障群众健康和环境安全，注重管建并举、长效管理转变。前期主要关注河道黑臭、锅炉冒黑烟、工地扬尘等面上的、感观上的环境污染问题，后期则更加关注与群众健康、环境安全密切相关的饮用水安全、PM2.5污染、土壤污染等问题，并更加注重提高环保措施的生态效益。同时，随着城市环境基础设施的基本完善，工作重心从“以建为主”逐步转向“建管并重、以管为主”，通过政策引导、强化监管和财政奖励等多种手段，充分发挥已建成设施的最大环境效益。

 四是区域重点上，从以中心城区为主逐步向城乡一体、区域联动转变。随着“中心城区与郊区并举，把郊区放在更加突出的位置”的提出，上海在前期以中心城区为主的工作基础上，大力推进郊区污染治理和农村生态环境保护，努力推进城乡一体化。同时，更加注重区域污染联防联控，以PM2.5污染控制为契机，积极推进长三角区域的环保合作。

 五是推进手段上，从以行政手段为主逐步向综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段转变。近年来，上海环境保护坚持机制创新、制度创新和政策创新，逐步形成了“以法律法规为保障，以标准规范为工具，以政策激励为引导，以技术保障为基础，以执法监管为手段”的多手段、全方位的环境管理体系。

三、实施成效

通过八轮环保三年行动计划的滚动推进实施，上海污染防治能力水平得到大幅提升，环境基础设施建设逐步赶上城市化步伐。2021年污水处理能力达到857.25万立方米/日，较1999年增加767万立方米/日；污水收集管网已覆盖全市各城镇，全市城镇污水处理率达到97%以上，污泥100%实现无害化处理。燃煤电厂全面超低排放。“一主多点”的生活垃圾无害化处置体系基本形成，电子废物收集、交投、处置利用网络系统初步建立，危险废物、医疗废物基本得到安全处置。

 环境综合整治取得明显成效，涉及民生的环境问题和局部区域环境矛盾得到有效缓解。“两江并举、集中取水、水库供水、一网调度”的原水供应格局基本形成，公共供水水质得到进一步有效保障。相继完成“中心城区河道整治”“郊区黑臭河道整治”“郊区万河整治行动”“郊区骨干河道整治”等“四大战役”，全市3158条段河道全面消除黑臭，4.73万个河湖基本消除劣V类水体，城乡中小河道水环境再现新貌。全面完成中小燃气（油）锅炉提标改造；完成工业挥发性有机物（VOCs）治理约3400家；提前实施了国Ⅵ机动车排放标准，高污染车辆限行和淘汰有力有序推进并得到社会较好反响。2021年，主要大气污染因子全面达标，PM2.5较2020年下降12.9%。重点区域转型和环境综合整治取得明显成效，完成全市16个重点区域专项整治，全面完成“五违四必”重点区域整治，金山地区完成两轮三年整治。农业和农村环境保护得到大力推进，依托美丽乡村建设，开展村庄改造，受益农户达76万户；基本完成规划不保留畜禽养殖场退养；绿色生态循环农业得到有力发展。

生态建设和自然保护得到持续推进，城市人居环境得到明显改善。结合城市布局调整和基础设施建设，全力推进城市绿化建设。从“见缝插绿”转变为“规划建绿”，“环、楔、廊、园、林”全面推进，中心城内环线内基本实现出门500米有一块3000平方米以上的公共绿地，黄浦江滨江绿道45公里核心段贯通，外环生态专项工程全面建成，7个郊野公园先后建成开放。全市森林覆盖率从1999年的2.98%上升到2021年的19.4%，人均公园绿地面积从3.62平方米/人提高到8.8平方米/人，公园数从122座增长到438座。加强自然生态系统保护，全市约13万公顷重要湿地保护区域和野生动物重要栖息地纳入生态红线保护范围，约占红线内总面积的73%，湿地保有量维持在46.46万公顷以上。持续推进崇明世界级生态岛建设。

环境保护优化发展作用逐步显现，产业结构布局调整和生态化改造稳步推进。全市能源结构不断改善，煤炭占一次能源比重从2000年的65.5%降至31%左右，天然气比重提高到12.8%。坚决淘汰落后产能，完成了约12000个污染企业或生产线关停调整，全面取缔“十小”行业，完成了涉铅企业整体淘汰，实现焦炭（除宝钢自用）、铁合金、平板玻璃、皮革鞣制全行业退出，关停了除宝钢以外的所有焦化炉、钢铁冶炼。推进绿色产业园区、绿色示范工厂、绿色产品、绿色供应链等一批绿色制造先进典型。“低碳世博”示范带动效应明显，工业、农业、社区等低碳、循环经济、清洁和可再生能源得到较大幅度发展。新能源车、绿色建筑、装配式建筑推广落实均在全国处于领先水平。

 综合运用法律、行政、经济、技术、市场、公众宣传等手段，环境治理体系和治理能力得到进一步提升。完善生态文明建设责任体系，实施党政同责、一岗双责。形成较为全面系统的环境法规体系，修订了《上海市环境保护条例》，制定出台了42项地方性法规、30余项地方环境标准和规范。加快环保管理制度改革，全市生态文明建设从定责到考责再到问责的制度体系基本形成。创新环境经济政策，落实一系列补贴政策。完善环境治理市场机制，推动环境治理向“谁污染、谁付费、第三方治理”的市场化机制转变，探索金融、信贷、保险等政策工具的调控、刺激和引导作用。完善污染源监管体系，大力推进以排污许可证制度为核心的固定源环境管理机制，基本实现固定污染源排污许可证全覆盖。强化信息公开和公众参与监督。

来源：上海环境 

2023-08-29