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上海市生态环境损害赔偿工作实施细则

   日期:2024-04-20     浏览:445    

第一章  总则

第一条【目的和依据】 为规范生态环境损害赔偿工作,推进生态文明建设,建设美丽上海,根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国环境保护法》《上海市环境保护条例》等法律法规的规定及《生态环境损害赔偿制度改革方案》《生态环境损害赔偿管理规定》《上海市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》的要求,制定本细则。

第二条【指导思想】 以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的二十大和习近平总书记考察上海重要讲话精神,深入贯彻习近平生态文明思想,坚持党的全面领导,坚持以人民为中心的发展思想,坚持依法治国、依法行政,以构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度为目标,持续改善环境质量,维护生态安全,不断满足人民群众日益增长的美好生活需要,建设人与自然和谐共生的美丽上海。

第三条【工作原则】 生态环境损害赔偿工作坚持依法推进、鼓励创新,环境有价、损害担责,主动磋商、司法保障,信息共享、公众监督的原则。

第四条【适用范围】 本细则所称生态环境损害,是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变,以及上述要素构成的生态系统功能退化。

违反国家规定造成生态环境损害的,按照《生态环境损害赔偿制度改革方案》《生态环境损害赔偿管理规定》《上海市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》和本细则要求,依法追究生态环境损害赔偿责任。

以下情形不适用本细则:

(一)涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的,适用《中华人民共和国民法典》等法律有关侵权责任的规定;

(二)涉及海洋生态环境损害赔偿的,适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

历史遗留且责任主体不明确的生态环境损害问题,由所在地政府纳入正常生态环境治理工作解决,不适用本细则。

第五条【赔偿范围】 生态环境损害赔偿范围包括:

(一)生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失;

(二)生态环境功能永久性损害造成的损失;

(三)生态环境损害调查、鉴定评估等费用;

(四)清除污染、修复生态环境费用;

(五)防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。

第六条【赔偿权利人】 市、区政府是本行政区域范围内生态环境损害赔偿权利人。赔偿权利人可以根据有关职责分工,指定有关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。

除《上海市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》所规定的情形外,在全国有重大影响的案件由市政府管辖。其他生态环境损害案件,由生态环境损害发生地的区政府管辖。

生态环境损害范围跨市域的,按照《生态环境损害赔偿管理规定》,由市政府与相关省级政府共同管辖,协商开展赔偿工作。

第七条【工作职责】 赔偿权利人及其指定的部门或机构开展以下工作:

(一)定期组织筛查案件线索,及时启动案件办理程序; 

(二)委托鉴定评估,开展索赔磋商和作为原告提起诉讼;

(三)引导赔偿义务人自行或委托社会第三方机构修复受损生态环境,或者根据国家有关规定组织开展修复或替代修复;

(四)组织对生态环境修复效果进行评估;

(五)其他相关工作。

第八条【责任承担】 违反国家规定,造成生态环境损害的单位或者个人,应当按照国家规定的要求和范围,承担生态环境损害赔偿责任,做到应赔尽赔。民事法律和资源环境保护等法律有相关免除或者减轻生态环境损害赔偿责任规定的,按相应规定执行。

赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或者刑事责任的,不影响其依法承担生态环境损害赔偿责任。赔偿义务人的财产不足以同时承担生态环境损害赔偿责任和缴纳罚款、罚金时,优先用于承担生态环境损害赔偿责任。

赔偿权利人及其指定的部门或机构可根据案件实际情况,统筹考虑社会稳定、群众利益,根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素分类处置,可采取分期赔付等多样化责任承担方式。 

赔偿权利人及其指定的部门或机构应当依法履行职责,不得以罚代赔,也不得以赔代罚。

第二章  任务分工

第九条【案件承办单位】 市生态环境局统一协调生态环境损害赔偿相关工作。市生态环境局、市规划资源局、市住房城乡建设管理委、市水务局、市农业农村委、市绿化市容局、市交通委、上海海事局、相关管委会等负有生态环境和资源保护监管职责的部门、机构按职责分工负责由市政府作为赔偿权利人的生态环境损害赔偿案件线索筛查、损害调查、鉴定评估、索赔磋商、申请司法确认、提起赔偿诉讼、修复效果评估等具体工作,负责指导本领域生态环境损害赔偿线索筛查和案件办理工作。

各区政府可结合实际,指定相关部门或机构负责本行政区域内生态环境损害赔偿案件线索筛查、损害调查、鉴定评估、索赔磋商、申请司法确认、提起赔偿诉讼、修复效果评估等具体工作。

对案件管辖存在争议的,由赔偿权利人确定具体负责办理的部门或机构。案件涉及多部门的,由赔偿权利人确定牵头部门,组建联合办案组开展生态环境损害赔偿工作。

乡镇政府、街道办事处应履行属地责任,配合做好生态环境损害应急处置、调查、鉴定评估、磋商与诉讼以及修复监督等工作。

第十条【其他相关部门任务分工】 市科委负责指导有关生态环境损害鉴定评估技术研究及成果转化应用等工作。

市公安局负责依法办理涉及生态环境损害赔偿的刑事案件及协助调查工作。

市司法局负责监督和管理有关环境损害司法鉴定工作,加强司法鉴定专业力量建设。

市财政局负责指导有关生态环境损害赔偿资金管理工作。

市卫生健康委、市疾控局会同生态环境部门开展环境健康问题调查研究、环境与健康综合监测与风险评估等工作。

市市场监管局负责指导生态环境损害鉴定评估相关计量和标准化工作。

市高级人民法院负责生态环境损害赔偿案件的审判工作,负责完善赔偿协议的司法确认制度,保障赔偿协议的执行。

市人民检察院负责生态环境损害赔偿检察监督,推进生态环境损害赔偿磋商与环境公益诉讼制度的有效衔接,依法提起环境民事公益诉讼等工作。

第十一条【监督主体】 各区党委和政府对本地区的生态环境损害赔偿工作负总责,应当加强组织领导,狠抓责任落实,推进生态环境损害赔偿工作稳妥、有序进行。党委和政府主要负责人应当履行生态环境损害赔偿工作第一责任人职责;党委和政府领导班子其他成员应当根据工作分工,领导、督促有关部门和单位开展生态环境损害赔偿工作。

各区党委和政府每年应当至少听取一次生态环境损害赔偿工作情况的汇报,督促推进生态环境损害赔偿工作,建立严考核、硬约束的工作机制。

第三章  线索筛查及移送

第十二条【线索筛查】 各区政府应当建立线索筛查和移送机制。

赔偿权利人指定的部门或机构应当根据监管职责分工,定期对下列渠道中涉及各自主管领域的生态环境损害赔偿案件线索组织筛查:

(一)中央和市级生态环境保护督察发现的案件线索;

(二)突发生态环境事件;

(三)资源与环境行政处罚案件;

(四)涉嫌构成破坏环境资源保护犯罪的案件;

(五)在生态保护红线等禁止开发区域、国家和市级国土空间规划中确定的重点生态功能区发生的环境污染、生态破坏事件;

(六)日常监管、执法巡查、各项资源与环境专项行动发现的案件线索;

(七)信访投诉、举报和媒体曝光涉及的案件线索;

(八)上级机关交办的案件线索;

(九)检察机关移送的案件线索;

(十)法院移送的案件线索;

(十一)赔偿权利人确定的其他线索渠道。

第十三条【线索核查及移送】 赔偿权利人指定的部门或机构筛查发现或者接到生态环境损害赔偿案件线索后,应当在三十日内就是否造成生态环境损害组织开展初步核查。对已造成生态环境损害的,应当及时立案启动索赔程序。

涉及其他部门或机构职责的,赔偿权利人指定的部门或机构应当及时自行或通过同级生态环境部门逐级将案件线索书面移送至有管辖权的部门或机构。

对公民、法人和其他组织举报要求提起生态环境损害赔偿的,赔偿权利人指定的部门或机构应当及时研究处理和答复。

第十四条【不启动情形】 经核查,存在以下情形之一的,赔偿权利人指定的部门或机构可以不启动索赔程序:

(一)赔偿义务人已经履行赔偿义务的;

(二)人民法院已就同一生态环境损害形成生效裁判文书,赔偿权利人的索赔请求已被得到支持的诉讼请求所全部涵盖的;

(三)环境污染或者生态破坏行为造成的生态环境损害显著轻微,且不需要赔偿的;

(四)承担赔偿义务的法人终止、非法人组织解散或者自然人死亡,且无财产可供执行的;

(五)赔偿义务人依法持证排污,符合国家规定的;

(六)其他可以不启动索赔程序的情形。

赔偿权利人指定的部门或机构在启动索赔程序后,发现存在以上情形之一的,可以终止索赔程序。

市级各部门可以结合本领域实际情况明确损害显著轻微、不需要赔偿的裁量标准。

第四章  损害调查

第十五条【调查内容及方式】 生态环境损害索赔启动后,赔偿权利人指定的部门或机构应当及时进行损害调查。调查应当围绕生态环境损害是否存在、受损范围、受损程度、是否有相对明确的赔偿义务人以及行为与损害结果之间的因果关系等问题开展。调查结束应当形成调查结论,并提出启动索赔磋商或者终止索赔程序的意见。

赔偿权利人指定的部门或机构在行政执法过程中,发现案件可能涉及生态环境损害赔偿的,应当及时对生态环境损害赔偿相关证据进行固定。

公安机关及检察机关在办理涉嫌破坏环境资源保护犯罪案件时,为查明生态环境损害程度和损害事实,委托相关机构或者专家出具的鉴定意见、鉴定评估报告、专家意见等,可以用于生态环境损害调查。

各部门委托第三方监测机构出具的监测报告,在行政执法过程中予以采用的,可以用于生态环境损害调查。

第十六条【鉴定评估方式】 调查期间,赔偿权利人指定的部门或机构可以根据规定委托符合条件的环境损害司法鉴定机构或者生态环境、自然资源、住房城乡建设、水务、农业农村、绿化市容、交通、海事等国务院相关主管部门推荐的机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告,也可以与赔偿义务人协商共同委托上述机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告。赔偿权利人指定的部门或机构在选取鉴定机构时,可以听取赔偿义务人意见。委托开展鉴定评估时,应当签订委托协议,明确鉴定评估项目、工作内容、时限要求、技术说明、材料提供等事项。

对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件,可以采用委托专家评估的方式,出具专家意见;也可以根据与案件相关的法律文书、监测报告等资料,综合作出认定。专家应当具有对生态环境损害进行鉴定评估的专业能力,原则上应当从区级及以上政府及其部门、人民法院、检察机关成立的相关领域专家库或者专家委员会中选取且不少于3人。

赔偿权利人指定的部门或机构可通过邀请鉴定评估机构或组织专家现场勘踏、材料预审等方式,确定生态环境损害赔偿案件鉴定评估的具体方式。在委托专家评估或进行综合认定过程中,发现案件不符合简易评估适用情形的,赔偿权利人指定的部门或机构应当及时终止并委托鉴定评估机构开展鉴定评估。

第十七条【鉴定评估内容及要求】 生态环境损害赔偿鉴定评估内容一般应包括生态环境损害判定、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失范围、因果关系分析、损害量化及修复方案制定等。

鉴定评估应符合国家及本市相关技术规范和标准。鉴定评估机构、人员及专家应当对出具的报告和意见负责。

管理部门应根据鉴定评估相关管理规定综合运用信用评价、监督惩罚、准入退出等措施,加强对鉴定评估工作的监管,提升鉴定评估工作质量,对出具不实报告的机构、人员依法追究法律责任。

第五章  磋商与诉讼

第十八条【磋商启动】 具备以下情形的,赔偿权利人指定部门或机构应当启动磋商:

(一)完成生态环境损害调查;

(二)完成生态环境损害赔偿鉴定评估;

(三)编制初步生态环境修复方案(含替代修复);

(四)法律、法规等规定的其他条件。

在案件调查过程中,赔偿义务人主动提议对赔偿相关事项展开磋商的,可以先行启动磋商。

第十九条【磋商告知】 赔偿权利人指定的部门或机构应当在磋商会议举行前,提前五个工作日向赔偿义务人送达磋商告知书。

赔偿义务人收到磋商告知书后在答复期限内表示同意磋商的,赔偿权利人指定的部门或机构应当及时召开磋商会议;未答复的,视为拒绝磋商。赔偿义务人处于服刑、拘留等羁押状态的,赔偿权利人指定的部门或机构可以向赔偿义务人的刑事诉讼代理人及其直系亲属提出磋商告知。

第二十条【磋商内容】 赔偿权利人指定的部门或机构,应当就修复方案、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商。磋商依据鉴定意见、鉴定评估报告或者专家意见开展,防止久磋不决。

磋商过程中,应当充分考虑修复方案可行性和科学性、成本效益优化、赔偿义务人赔偿能力、社会第三方治理可行性等因素。

第二十一条【磋商方式】 赔偿权利人指定的部门或机构可以自行或根据相关规定委托第三方机构组织磋商,可以结合案件情况邀请鉴定评估机构、专家及案件利益相关方等参与磋商会议。

磋商过程应当依法公开透明。磋商会议记录经参加会议各方核对签字后存档。参会人员拒绝签字的,由主持人写明情况后存档。

对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件,可简化磋商流程,采取通讯沟通、线上会议及邮寄签约等方式组织磋商。

第二十二条【磋商期限及次数】 磋商期限原则上不超过九十日,自赔偿权利人指定的部门或者机构向赔偿义务人送达生态环境损害赔偿磋商告知书之日起计算。磋商次数原则上不超过三次。

赔偿义务人为两人以上的,赔偿权利人指定的部门或机构可结合具体情况分批次开展磋商。

第二十三条【赔偿协议】 经磋商达成一致意见的,赔偿权利人指定的部门或机构应当与赔偿义务人签署赔偿协议。

赔偿义务人为两人以上的,部分赔偿义务人愿意承担全部赔偿责任的,赔偿权利人指定的部门或机构可依法与其签署赔偿协议,承担赔偿责任的赔偿义务人可依法向其余赔偿义务人进行追偿。

第二十四条【司法确认】 赔偿权利人指定的部门或机构和赔偿义务人可以就赔偿协议向有管辖权的人民法院申请司法确认。

对生效判决和经司法确认的赔偿协议,赔偿义务人不履行或不完全履行的,赔偿权利人及其指定的部门或机构可以向人民法院申请强制执行。

第二十五条【诉讼提起】 磋商未达成一致的,赔偿权利人指定的部门或机构应当及时向人民法院提起诉讼。以下情形可以视为磋商未达成一致:

(一)赔偿义务人明确拒绝磋商或在磋商告知书答复期限内逾期未答复的;

(二)赔偿义务人无故不参与磋商会议或退出磋商会议的;

(三)已超过磋商规定的期限或次数,仍未达成一致的;

(四)赔偿权利人指定的部门或机构认为无法达成磋商的其他情形。

赔偿协议未经司法确认,赔偿义务人不履行或者不完全履行的,赔偿权利人指定的部门或机构可以向人民法院提起诉讼。

第二十六条【惩罚性赔偿】 赔偿权利人指定的部门或机构在办理生态环境损害赔偿案件中,发现赔偿义务人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,可以向赔偿义务人主张生态环境损害惩罚性赔偿。

第六章 生态修复

第二十七条【修复要求】 生态环境损害可以修复的,应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平。赔偿义务人根据赔偿协议或者生效判决要求,自行或者委托具备修复能力的第三方机构开展修复的,应当结合鉴定评估结论编制修复方案。修复方案应当统筹考虑降碳、减污、扩绿需求,综合考虑有效性、合法性、技术可行性、公众可接受性、环境安全性和可持续性等因素,明确修复的环境要素、修复范围、修复目标及标准、技术方案、修复进度等内容。

生态环境损害无法修复的,赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用,或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下,结合案件具体情况采取异地补植、营造动植物栖息地、认购碳汇、劳务代偿、技改抵扣等方式开展替代修复,实现生态环境及其服务功能等量恢复。

第二十八条【先行修复】 赔偿义务人主动要求开展生态环境修复的,在双方当事人书面确认损害事实后,赔偿义务人可以先行开展生态环境损害修复。

生态环境损害发生后,需要立即控制、清除污染或修复生态环境的,赔偿义务人无履行能力或未达成修复共识的,相关部门或机构可以自行或委托第三方先行控制、清除污染或修复生态环境,相关费用由赔偿义务人承担。

第二十九条【修复监督及评估】 赔偿权利人指定的部门或机构应当加强修复过程跟踪监管,修复完成后应当及时组织修复效果评估。对评估未通过的,应当要求赔偿义务人继续开展修复,直至达到赔偿协议或者生效判决要求的修复目标。

对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件,可以采用委托专家或综合认定的方式对受损的生态环境修复效果进行评估。专家评估意见应当参照生态环境损害鉴定评估相关技术规范出具,包括修复主要目标、生态环境修复方案执行情况、修复目标达成情况、生态环境修复效果等内容。

第七章  责任衔接

第三十条【赔偿责任履行情况对接】 赔偿义务人积极履行生态环境损害赔偿责任的,相关行政机关和司法机关,依法将其作为从轻、减轻或者免予处理的情节。

对生效判决和经司法确认的赔偿协议,赔偿义务人不履行或不完全履行义务的,依法列入失信被执行人名单。

第三十一条【执法衔接】 推进环境行政执法工作与生态环境损害赔偿工作相衔接。生态环境、规划资源、住房城乡建设、水务、农业农村、绿化市容、交通、海事等相关部门应当推动各自主管领域内的违法行为所导致的生态环境损害赔偿与行政处罚协同办理,在案件线索筛查、线索移送、案件调查以及损害赔偿责任与行政处罚责任衔接等环节建立衔接机制。

城管执法部门应当将涉及资源与环境的行政处罚案件及时通报相关部门,加强城管综合执法与生态环境损害赔偿在信息共享、线索筛查等方面的工作联动。

第三十二条【刑事追责衔接及检察支持】 公安机关、检察机关在履职过程中,发现符合生态环境损害赔偿启动条件的案件,及时告知损害发生地所在有关赔偿权利人指定的部门。赔偿权利人指定的部门按规定启动生态环境损害赔偿工作。

赔偿权利人指定的部门或机构在开展生态环境损害赔偿调查时,可以请求公安机关、检察机关依法提供协助;组织生态环境损害赔偿磋商时,可以邀请检察机关参与;提起生态环境损害赔偿诉讼时,检察机关可以依法支持起诉;开展生态环境修复时,可以邀请检察机关参与监督,推进生态环境修复。

第三十三条【公益诉讼衔接】 检察机关拟提起民事公益诉讼以及刑事附带民事公益诉讼的,应当在发布公告后,向损害发生地有关赔偿权利人指定的部门或机构书面通报。赔偿权利人指定的部门或机构决定启动生态环境损害赔偿的,应当在公告期内向检察机关回复书面意见,检察机关与赔偿权利人指定的部门或机构协商后可以中止办理。

对于同时符合环境民事公益诉讼及生态环境损害赔偿条件的案件,原则上应先行启动生态环境损害赔偿程序。赔偿权利人指定的部门或机构认为通过民事公益诉讼进行索赔更有利于节约司法资源、维护公益的,可以与检察机关沟通,由检察机关启动民事公益诉讼程序。

第八章  监督保障机制

第三十四条【赔偿资金管理】 赔偿权利人及其指定的部门或机构先行支出的调查、鉴定评估等费用,经磋商或者诉讼后依法向赔偿义务人追偿。

赔偿义务人造成的生态环境损害无法修复的,鼓励赔偿义务人在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下自主开展替代修复,实现生态环境及其服务功能等量恢复。赔偿义务人无法自主开展替代修复的,应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用,赔付的生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入,实行国库集中收缴,全额上交同级国库,纳入一般公共预算管理。赔偿权利人指定的部门或机构根据赔偿协议或生效判决要求,结合本区域生态环境损害情况开展替代修复。

鼓励市、区相关部门或机构在符合有关生态环境修复法规政策的前提下,探索优化生态环境损害修复及赔偿资金管理模式。

第三十五条【公众参与及信息公开】 赔偿权利人及其指定的部门或机构可以积极创新公众参与方式,邀请相关部门、专家和利益相关的公民、法人、其他组织参加索赔磋商、索赔诉讼或者生态环境修复,接受公众监督。

生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项,生态环境损害赔偿协议、诉讼裁判文书、赔偿资金使用情况和生态环境修复效果等信息应当依法向社会公开,保障公众知情权。

第三十六条【信息汇总和报送】 市生态环境局、市规划资源局、市住房城乡建设管理委、市水务局、市农业农村委、市绿化市容局、市交通委、上海海事局、相关管委会等负有生态环境和资源保护监管职责的部门、机构及各区政府应当建立生态环境损害赔偿工作信息和重大案件信息的报告机制,完善联络员制度,并按要求收集汇总生态环境损害赔偿线索筛查情况,市生态环境局汇总线索筛查情况后按要求向生态环境部报送筛查结果。

市生态文明领导小组办公室于每年1月底前,将本地区上年度工作情况报送生态环境部。

第三十七条【考核机制】 生态环境损害赔偿工作纳入本市污染防治攻坚战成效考核以及环境保护相关考核。

第三十八条【生态环境保护督察】 生态环境损害赔偿的突出问题纳入本市生态环境保护督察范围。中央和市级生态环境保护督察发现需要开展生态环境损害赔偿工作的,移送赔偿权利人或其指定的部门或机构依照本细则以及相关法律法规组织开展索赔。

第三十九条【重大案件督办】 赔偿权利人及其指定的部门或机构应建立重大案件督办机制,对重大案件及时向上级部门报告并建立台账,排出时间表,加快推进。

第四十条【惩戒处理】 赔偿权利人及其指定的部门或机构的负责人、工作人员,在生态环境损害赔偿过程中存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形的,按照有关规定交由纪检监察机关依纪依法处理,涉嫌犯罪的,移送司法机关,依法追究刑事责任。

第四十一条【表彰奖励】 对在生态环境损害赔偿工作中有显著成绩,守护好人民群众优美生态环境的单位和个人,按规定给予表彰奖励。

第四十二条【档案管理】 赔偿权利人指定的部门或机构应当建立生态环境损害赔偿案件档案,档案包括调查材料、鉴定意见或评估报告、磋商情况材料、赔偿协议或裁判文书、修复工作材料等。档案材料应当一案一卷,长期保存。

第四十三条【绿色保险对接】 鼓励引导保险机构将生态环境损害赔偿费用纳入环境污染责任保险赔付范围。鼓励引导从事涉及重金属、危险废物、有毒有害物质等环境高风险企业投保环境污染责任保险。

第四十四条【区域协同保障】 加强长三角区域生态环境损害赔偿信息对接与经验交流,共享长三角区域鉴定评估资源,推进跨区域案件协同办理。

第九章  附则
第四十五条【解释权】 本细则由市生态环境局会同相关部门负责解释。

第四十六条【时限规定】 本细则中的期限按自然日计算。

第四十七条【实施效力】 本细则自2024年4月10日起施行,有效期至2029年4月9日。法律、法规对生态环境损害赔偿有明确规定的,从其规定。